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文(作者是全国人民代表大会常务委员会委员、全国人民代表大会农业和农村委员会副主任委员) [原题:抓住农村振兴法制建设的立足点] 实施农村振兴战略需要法律制度的大力支持。 农

文(作者是全国人民代表大会常务委员会委员、全国人民代表大会农业和农村委员会副主任委员)

[原题:抓住农村振兴法制建设的立足点]

实施农村振兴战略需要法律制度的大力支持。

农村振兴法制建设应适应农业基础薄弱、质量差、市场经济滞后和农业准公共产品性质的特点。同时，要系统思考和统筹考虑农业、农村和农民问题，促进城乡一体化发展。

聚焦“三农”新问题

中国农业现代化与国外发达国家相比，农民收入水平还有很大差距。中国从温饱型农业分离出来才20多年。我们不应该过高估计中国农业的发展水平或农民的收入水平。中国农业仍处于上升阶段。这是中国农村经济社会发展的最大国情，在农村振兴的法制建设中必须把握好。

中国农业的基本特征和薄弱特征没有改变。农业受自然和市场双重风险的影响，社会平均利润率低，是一个弱势产业。中国农业市场不成熟，市场主体不成熟。分散的小生产和大市场之间的矛盾没有得到很好的解决。

随着城市化和工业化的快速发展，出现了一些新问题:

从耕地的角度来看，根据2013年中国第二次土地调查的结果，有20377万亩耕地，比2009年增加了20380万亩，但产出水平没有同时提高。具体表现为人均耕地1.52亩，不到世界人均水平的一半，耕地质量差。三分之二的耕地是中低产田。适合稳定种植的面积只有18亿亩左右。全国新增建设用地每年约占480万亩耕地。耕地后备资源少，60%以上分布在降水量少、水土流失、荒漠化和盐渍化严重的地区。

在水资源方面，中国淡水资源总量为2800亿立方米，人均淡水资源量为2100立方米，占世界平均水平的28%，而平均每亩耕地水资源量为1400立方米，占世界平均水平的50%。全国年用水量6300多亿立方米，缺口500多亿立方米，其中农业年用水量缺口300亿立方米。工业、生活和生态用水的持续增长进一步挤压了农业用水的空间。

农业科技投入不足，科研成果整合、转化和推广渠道不畅，农业科技进步贡献率比发达国家低20-30个百分点。近年来，缺乏主要的原始品种和栽培技术。90%以上的高端蔬菜和花卉品种依赖进口，主要畜禽品种的核心种源依赖进口。高端农业机械与世界先进水平差距很大。

在农业环境中，化肥年总消耗量约为6000万吨(纯)，水稻、小麦和玉米的平均有效利用率为33%。农作物农药年总消耗量为180万吨(折合30万吨)，有效利用率为35%。年产农用薄膜250万吨，回收率不到60%；秸秆年产量9亿吨，利用率76.4%。农村生活垃圾每年约4亿吨；畜禽粪便年产量38亿吨，有效处理率60%。从污染角度来看，我国耕地超标率接近20%，重金属超标。解决农业面源污染的科技创新滞后，投入产出率低。

中国农业市场发展滞后的产业特征没有改变。近年来，新的商业实体发展迅速，但小农仍然是农业生产和管理的主力军，组织化程度低，生产要素配置和利用效率低，农业回报明显低于其他行业，生产成本高于发达国家，小生产与大市场矛盾突出。

农业是一个具有准公共产品性质的产业。它的特征没有改变。农业是典型的“市场失灵”领域，世界上没有完全市场化的农业。在提供公共产品领域，市场资源不会主动介入，仅靠市场难以有效配置资源。粮食生产、农业基础设施建设、公共农业技术推广、科技原始创新、生态资源保护都不能通过市场化手段实现。

我们不仅要尊重市场规律，还要通过宏观调控纠正“市场失灵”，弥补市场缺陷。政府对农业的支持和保护绝不是不遵守市场规则。欧美发达国家农业现代化水平高，支持保护农业。市场经济越发达，现代化程度越高，对农业的支持和保护就越大。国际上发生变化的是支持保护的方式，而不是是否支持保护。

农业和农村农民的整体考虑

农业和农村农民问题是一个有机的整体，三者是统一的。农村振兴立法应作为一个整体来考虑。

一是协调农业生产的全过程。在推动农业产业发展时，我们应该跳出传统农业，不仅要考虑生产，还要考虑整个产业链，包括流通、加工、三次产业融合和消费。在农村金融和保险、农业投资、支持和保护方面，振兴农村的法律制度也应积极参与。

二是协调好农业增产、农产品质量安全和农民增收三大目标。过去，确保农产品的有效供应和农民致富是农业和农村经济发展的两大目标。今后，农产品的质量和安全也应该放在突出的位置，使城乡居民可以"放心食用"。

三是协调农业资源的保护和利用。过去，农产品长期供不应求。主要考虑的是供应问题。高产是唯一的目标。农业生态环境因资源的使用而不堪重负，这种使用方式毫不犹豫地耗尽了资源和鱼类。今后，应考虑利用和保护，同时考虑到发展的可持续性。

第四，协调经济和社会发展。农业现代化和农村现代化需要同步推进。关于农村振兴的立法应着眼于调整和规范农村社会发展，同时突出农村经济发展。

推进城乡一体化的五个立法方向

城乡关系的分离与融合是经济社会发展不同阶段的必然逻辑。社会分工导致城乡分离，生产高度社会化促进城乡一体化。城市和乡镇在地理上相互联系，但它们的本质反映了生产力、生产和社会的关系。

就生产力而言，合理的城乡关系应该是生产要素自由双向流动的交换关系。就生产关系而言，它应该是平等权利和平等机会的互惠关系。就社会关系而言，应该是一种均衡发展的利益共享关系。

城乡一体化发展的立法重点是从五个方面建立法律体系。

一是城乡统一的户籍管理制度。深化户籍制度改革，规范农民进城定居条件，完善支持农业转移人口市民化的财政政策，建立各级政府预算内投资城镇的优惠政策，吸引更多农业转移人口落户，增强中小城市的人口承载能力和吸引力。

二是城乡建设用地统一管理制度，土地权利和价格相同，实行城乡一体化管理。

第三，建立城乡统一的基础设施规划、建设和管理体系。按照“统一规划体系”的要求，编制市县空间规划，推进市县统筹规划，统筹城乡水电网络等基础设施布局、综合建设和管理。处理好空间规划、专项规划和区域规划的关系，有效衔接和整合多项法规。村庄规划应该完全覆盖。

第四，城乡基本公共服务共享的统一体系。教育、卫生保健和公共文化等公共资源应该向农村地区倾斜。城乡社会保险和社会救助标准应当统一，制度应当逐步统一。

第五，建立城乡统一的就业服务管理体系。建立平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场。协调推进农村剩余劳动力转移和地方创业。完善农民工劳动权益保护机制，消除就业歧视。完善城乡平等的公共就业和创业服务体系，提高农、林、水、气象和就业人员的收入水平。

资料来源:《2020年展望》第18期